El 10 de septiembre de 2001 fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, el oficio Nº OSCM-06-092001-1109 del 6 de septiembre de 2001, por el cual se remitió oficio rubricado por el ciudadano Hugo Chávez Frías, Presidente de la República, acompañado de copia del DECRETO CON FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, y su correspondiente Exposición de Motivos, aprobado en Sesión del Consejo de Ministros del 8 de mayo de 2001, con el propósito de obtener pronunciamiento acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.
En esa misma ocasión se dio cuenta en esta Sala y se designó ponente al Magistrado Antonio J. García García, quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.
Examinado el contenido del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, remitido a este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional por el Ejecutivo Nacional y estando dentro del término previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para la emisión del pronunciamiento correspondiente a su carácter orgánico, se observa:
I
FUNDAMENTOS
El ciudadano Hugo Chávez Frías, actuando en su carácter de Presidente de la República, adujo que el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovacióntiene carácter orgánico, “...por cuanto no solo sirve de marco normativo a otras Leyes que en materia de ciencia y tecnología se dicten, sino que igualmente desarrolla los derechos constitucionales al conocimiento, la innovación y sus aplicaciones y rige las actividades de investigación científica, humanística y tecnológica, garantizando por otra parte el acceso a la información”.
II
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación.
En tal sentido, esta Sala observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, atañe a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia determinar, mediante un control a priori constitucional, si “las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado orgánicas”, revisten tal carácter, al disponer:
“Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Todo proyecto de ley orgánica, salvo aquel que la propia Constitución así califica, será previamente admitido por la Asamblea Nacional, por el voto de las dos terceras partes de los y las integrantes presentes antes de iniciarse la discusión del respectivo proyecto de ley. Esta votación calificada se aplicará también para la modificación de las leyes orgánicas.
Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter...”. (Subrayado de esta Sala).
Ahora bien, si el Presidente de la República por virtud de una Ley Habilitante dicta un decreto contentivo de una ley orgánica que no sea de las que así determine la Constitución ¿estaría esta disposición sujeta al control previo de la constitucionalidad de su carácter orgánico por parte de esta Sala Constitucional?
La respuesta a esta interrogante, requiere el análisis previo acerca de la naturaleza de la habilitación legislativa en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, al respecto, se observa que el citado artículo 203 eiusdem, se refiere a cuatro modalidades de leyes orgánicas, a saber: 1) las que así determina la Constitución; 2) las que se dicten para organizar los poderes públicos; 3) las que desarrollen derechos constitucionales; y 4) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
En efecto, esta Sala Constitucional, en sentencia Nº 537/2000 (caso Ley Orgánica de Telecomunicaciones), aclaró que la anterior clasificación de las leyes orgánicas “utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales”.
Siendo así, advierte esta Sala que la ley habilitante es una ley base que sirve de marco normativo a otras leyes (legislación delegada), por lo que debe afirmarse que se trata de una ley que reviste carácter orgánico según la disposición constitucional mencionada ut supra, cuya única particularidad es la exigencia de un quórum calificado distinto al resto de las leyes orgánicas investidas con tal carácter por la Asamblea Nacional. Pero, si la ley habilitante es una ley marco por su naturaleza, ciertamente también se tratará de una ley orgánica así denominada por la Constitución, por lo cual no resulta necesario que sea calificada como tal por la Asamblea Nacional, ni que sea remitida a esta Sala Constitucional para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.
Partiendo de las aseveraciones anteriormente expresadas, esta Sala precisa señalar que la nueva Carta Magna -al contrario de lo previsto en la Constitución de 1961- estableció formalmente en su artículo 236, numeral 8, la posibilidad de que la Asamblea Nacional delegue su potestad normativa al Presidente de la República, sin ningún tipo de límites de contenido. No obstante, se observa que la referida norma constitucional no solamente plantea la inexistencia de límites materiales para la habilitación legislativa en cuanto al objeto o contenido de la ley, sino que además, tampoco establece limitación en cuanto a la jerarquía de la norma legal, motivo por el cual esta Sala considera que el Presidente de la República, en ejercicio de tal habilitación, podría dictar no sólo leyes ordinarias, sino también leyes orgánicas, pero le corresponderá a la Sala Constitucional declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del decreto legislativo, sólo cuando el acto no haya sido calificado con tal carácter por la Constitución.
Con fundamento en el tercer aparte del artículo 203 y el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Asamblea Nacional autorizó al Presidente de la República para que, en Consejo de Ministros, dictara decretos con fuerza de ley, de acuerdo con las directrices, propósitos y marco de las materias delegadas. El artículo 1, numeral 5, literal a, le preceptuó al Presidente:
“Dictar medidas que promuevan la ciencia, la tecnología y la innovación, determinando los mecanismos institucionales y operativos para la promoción, estímulo y fomento de la investigación científica y la innovación tecnológica. Dicha regulación establecerá los mecanismos de coordinación y financiamiento de proyectos dirigidos a promover la ciencia, la tecnología y la innovación, con el propósito de impulsar los procesos de generación, utilización, difusión, transferencia y gestión de estas actividades en todos los ámbitos relacionados con el desarrollo social, cultural y económico del país.
Se establecerán mecanismos para incentivar el desarrollo de redes regionales, nacionales e internacionales de cooperación científica y tecnológica en apoyo al sector industrial, empresarial, académico y educativo del país, implementando programas de formación del capital humano para cultivar el desarrollo científico, tecnológico y humanístico. Asimismo, se fomentarán vínculos entre las instituciones de investigación científica y tecnológicas y la industria, a los fines de facilitar la transferencia e innovación”.
Para el establecimiento de este nuevo régimen, el Presidente de la República, en ejercicio de la discrecionalidad que le permite realizar el análisis de la materia objeto de regulación y precisar así la normativa procedente para cumplir con la finalidad de la mencionada Ley habilitante, dictó, con fuerza de ley orgánica, el Decreto Legislativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, dado que consideró que esa debía ser la eficacia de la normativa necesaria para adecuar y establecer los correctivos indispensables en pro del interés público, lo cual resulta estar ajustado -en cuanto a su denominación orgánica- a las previsiones de la habilitación legislativa, pues la disposición antes transcrita no refirió si el instrumento normativo que debía dictar en esta materia, era con rango de ley orgánica u ordinaria.
En definitiva, esta Sala concluye que el Presidente de la República puede, en ejercicio de la legislación delegada mediante ley habilitante, dictar decretos legislativos orgánicos, y cuando éstos no se traten de los textos legales así calificados por la Constitución, deberán someterse al control previo de la constitucionalidad de su carácter orgánico, por ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
III
DECRETO CON FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CIENCIA,
TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
El Decreto Legislativo, objeto de análisis, plantea, dentro del catálogo de sus normas, un primer título, denominado “Disposiciones Fundamentales” (artículos 1 al 9), el cual contiene lo que constituye el objeto del mismo (artículo 1) cual es “...desarrollar los principios orientadores que en materia de ciencia, tecnología e innovación, establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, organizar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, definir los lineamientos que orientarán las políticas y estrategias para la actividad científica, tecnológica y de innovación, con la implantación de mecanismos institucionales y operativos para la promoción, estímulo y fomento de la investigación científica, la apropiación social del conocimiento y la transferencia e innovación tecnológica, a fin de fomentar la capacidad para la generación, uso y circulación del conocimiento y de impulsar el desarrollo nacional”. Asimismo, el artículo 2 destaca la naturaleza de interés público y general que revisten las actividades científicas, tecnológicas y de innovación, precisando en las disposiciones subsiguientes, la competencia del Poder Público Nacional respecto a las políticas y estrategias que estimulen el desarrollo de estas áreas, las cuales están dirigidas, entre otras, a establecer programas de formación del talento humano necesario para el desarrollo científico, humanístico y tecnológico del país, crear un sistema de información científica y tecnológica, promover la creación de instrumentos jurídicos para optimizar el desarrollo del sistema.
De igual modo, el mencionado Decreto Legislativo describe la estructura organizativa de la Administración Pública, al conformarse el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, el cual estará compuesto, entre otros actores, por un conjunto de instituciones dedicadas a la planificación, administración, ejecución y aplicación de actividades que posibiliten la vinculación efectiva entre la ciencia, la tecnología, la producción, el mercado y la sociedad. Los principios de organización del Sistema, establecidos en el Decreto Legislativo, garantizan que se promuevan los necesarios mecanismos de participación de todos sus integrantes, en la elaboración y ejecución de las políticas, programas y proyectos que orientan su funcionamiento.
Dentro del Título II se precisa que el Ministerio de Ciencia y Tecnología es el ente rector del Sistema, correspondiéndole el establecimiento de las actividades del Estado en materia científica, tecnología y en el área de tecnologías de información, y al cual estará adscrito el Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (FONACIT), Instituto Autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyas competencias y estructura organizativa y administrativa se encuentran definidas en el Decreto Legislativo (Título VI). Para apoyar el funcionamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Decreto Legislativo contiene normas relativas a la creación del Observatorio Nacional, que regulan la elaboración del Plan Nacional.
Por otra parte, el Decreto Legislativo contiene disposiciones específicas para el financiamiento y la inversión en la actividad científica, tecnológica y de innovación (Título III). Asimismo, en cuanto a la descentralización y regionalización se respetaron las competencias que en esta materia posee cada estado, por lo que se establece la necesidad de coordinar la actuación en el campo de la ciencia y la tecnología, de los estados entre sí y de éstos con los lineamientos generales y las políticas rectoras del área.
El Decreto Legislativo dedica el Título V al establecimiento de normas que desarrollan la formación del talento humano, garantía contenida en los artículos 103 y 104 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, título en el que destaca el fortalecimiento de estudios de postgrado, incentivos tales como premios, becas, subvenciones, financiamientos, así como el compromiso del Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Ciencia y Tecnología de impulsar la Carrera Nacional de Investigador.
Igualmente, el Decreto Legislativo desarrolla un título referente a las actividades científicas y de innovación del ámbito estatal y municipal promoviendo el impulso de la ciencia y tecnología, para la conformación de redes locales y regionales como parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, así como un régimen sancionatorio, respecto a las infracciones tipificadas en el texto normativo en referencia (Título VII).
Por último y dentro de las disposiciones transitorias y derogatorias (Título VIII), instruye al Ejecutivo Nacional para la toma de medidas necesarias para la reestructuración del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT) y su transformación en el Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (FONACIT), y deroga la Ley del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT).
IV
ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL PROYECTO SOMETIDO A CONSIDERACIÓN
Tal como lo ha establecido esta Sala, en sentencia Nº 537/2000 antes mencionada, la noción calificadora de las leyes como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utiliza dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de Ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “... las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
Ahora bien, esta Sala, luego de analizar los fundamentos teóricos anteriormente anotados, considera que el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación es constitucionalmente orgánico, por los motivos siguientes:
1.- Se trata de un Decreto Legislativo dictado por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, en ejercicio de la atribución que le confiere el numeral 8, del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 1, numeral 5, literal a, de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con fuerza de Ley en las materias delegadas.
2.- Se trata de un Decreto con fuerza de Ley que, en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 187, numeral 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -delegada al Presidente mediante Ley habilitante-,prescribe la organización o estructuración de órganos del Poder Público Nacional, y está destinado a regular el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, la creación del Observatorio Nacional, la reestructuración del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT) y su transformación en el Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (FONICIT).
3.- Se trata de un Decreto Legislativo que desarrolla parcialmente los derechos constitucionales establecidos en el artículo 110 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referentes a la ciencia, la tecnología, el conocimiento, la innovación, y los contenidos en el artículo 108, eiusdem, como es la educación y el acceso a la información.
4.- Se trata de un Decreto Legislativo que satisface las exigencias técnico-formales de la prescripción general sobre la materia que regula, mediante principios normativos válidos para otras leyes que se sancionen, en materia de ciencia, tecnología e innovación.
Con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, y así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACION.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase al Ministerio de la Secretaría de la Presidencia copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada,firmadayselladaenelSalóndeAudienciasdelTribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en Caracas, a los 19 días del mes de septiembre de dos mil uno. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vice-Presidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Magistrados,
JOSÉ M. DELGADO OCANDOANTONIO J. GARCÍA GARCÍA
Ponente
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. 01-2041.
AGG/alm.-
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